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Während sich die soziale Krise in Südeuropa zuspitzt, Europa unter Massenarbeitslosigkeit leidet und die Wirtschaft in der Rezession steckt, legt die EU-Kommission im Bereich der Wirtschafts- und Währungsunion ihre gewohnte Umtriebigkeit an den Tag: Einerseits sollen in Zukunft Pläne für große, nationalstaatliche Wirtschaftsreformen schon im Vorhinein mit der Kommission und anderen betroffenen Mitgliedsstaaten koordiniert werden. Andererseits sollen Staaten bei der Durchführung von „Strukturreformen“ für mehr „Wettbewerbsfähigkeit“ mit der Kommission einen Vertrag abschließen können, wofür im Gegenzug Hilfsgelder bei der Implementierung ebendieser Reformen winken. Beide Vorschläge bilden zentrale Meilensteine des im November 2012 von der Kommission vorgelegten Konzepts für eine vertiefte und echte Wirtschafts- und Währungsunion. Die politische Auseinandersetzung über Art und Weise der zukünftigen wirtschafts- und währungspolitischen Integration geht mit den beiden Mitteilungen der Kommission jedenfalls in die nächste Runde: Demokratiepolitisch zeichnet sich eine weitere Schwächung der Parlamente zugunsten der nationalen und europäischen Exekutive in wirtschaftspolitischen Fragen ab. Dadurch besteht die Gefahr, dass beide Instrumente zu einer weiteren Verrechtlichung und damit Absicherung neoliberaler Politiken führen.
Alle Macht der Exekutive: Vorabkoordinierung von wichtigen Wirtschaftsreformen

Am Mittwoch, den 20. März, hat die Kommission zwei weitere Koordinierungsinstrumente hin zu einer Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion beschlossen (siehe Anhang). Die erste Mitteilung betrifft wichtige wirtschaftliche Reformen der Mitgliedsstaaten. Eine Vorabdiskussion und –koordinierung größerer wirtschaftspolitischer Reformen soll es der Kommission und anderen Mitgliedsstaaten erlauben, potentielle Spillover-Effekte nationaler Maßnahmen zu bewerten und dazu Stellung zu beziehen bevor auf nationaler Ebene endgültig über die Reform entschieden wird. Diese Idee einer „Ex-Ante-Koordinierung“ ist nicht völlig neu, sondern ist bereits im Artikel 11 des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung der Wirtschafts- und Währungsunion – vulgo „Fiskalpakt“ – enthalten.

Die Kommission schlägt vor, „dass bei den zu koordinierenden Reformen der Schwerpunkt auf Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung, die Funktionsweise der Produkt- und Dienstleistungsmärkte, netzgebundene Industriezweige, Steuersystem sowie Finanzstabilität und langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen gelegt wird“. Diese Reformen sollen in das enge Korsett des „Europäischen Semesters“ eingebunden werden, d.h. mit länderspezifischen Empfehlungen der Kommission, Vorabprüfungen der nationalen Budgetentwürfe und Haushaltsdisziplin zusammengebracht werden. Betroffen von dieser Koordinierung sollen insbesondere Mitgliedsstaaten der Eurozone sein.

Wie sieht so ein Koordinierungsprozess konkret aussehen? Ein Mitgliedsstaat soll die zentralen wirtschaftspolitischen Reformvorhaben im nationalen Reformprogramm – ebenfalls wichtiger Bestandteil des bereits geltenden „Europäischen Semesters“ – darlegen. Daraufhin prüft die Kommission das Vorhaben vor allem dahingehend, ob und wie die anvisierte Reform Wettbewerbsfähigkeit und Anpassungsfähigkeit (worunter auch Arbeitsmärkte fallen) beeinträchtigt. Die Kommission gibt daraufhin Empfehlungen ab, insbesondere wie sich diese Reform auf die Eurozone und andere Staaten auswirkt. Auf Basis dieser Einschätzung – so die Idee – sollen die Reformpläne dann auch noch von den Wirtschafts- und FinanzministerInnen bzw. der Euro-Gruppe diskutiert und gegebenenfalls modifiziert werden. Zwar bleibt der Nationalstaat letztverantwortlich für die abschließende Reformentscheidung, doch fließen die Kommissionsmeinung und die Diskussion der MinisterInnen wesentlich in das Assessment-Verfahren des „Europäischen Semesters“ ein.

Disziplin und „Solidarität“: Verträge für Konvergenz- und Wettbewerbsfähigkeit

Die zweite Mitteilung bezieht sich auf ein Vertragsinstrument, das zwischen Kommission und Nationalstaaten abgeschlossen werden kann. Die Grundidee von diesem „Convergence und Competitiveness Instrument (CCI)“: Mitgliedsstaaten (in Schwierigkeiten), die sich gegenüber der Kommission verpflichten „notwendige“ Reformen für Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit durchzuführen, bekommen von der Kommission Geldmittel zur Verfügung gestellt um ebendiese Reformen schneller umsetzten zu können und negative Kosten bzw. Effekte ebendieser abzufedern. Dies solle – so die zynische Idee – die soziale Dimension der Wirtschafts- und Währungsunion stärken. Die Kommission hat dabei jene Strukturreformen im Blick, die sich auf die länderspezifischen Empfehlungen („Europäisches Semester“) beziehen und zum Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion beitragen – d.h. Wettbewerbsfähigkeit adressieren und das Funktionieren von Arbeits- und Produktmärkten „verbessern“. Das Geld, das die Kommission bei Vertragsabschluss als Lockmittel in Aussicht stellt, könne für die Modernisierung von Berufsqualifizierungssystemen, Effektivitätssteigerung von Arbeitsmarktpolitiken oder Programmen für lebenslanges Lernen verwendet werden. Mit diesem „Instrument“ wird hier die Durchsetzung neoliberaler „Strukturreformen“ mit finanziellen Anreizen verknüpft – sozusagen Zuckerbrot und Peitsche. Die Kommission schreckt auch nicht davor zurück dies als Solidaritätsmechanismus zu benennen. Bezeichnend und ideologisch entlarvend ist auch, dass hier die Kommission gleichsam voraussetzt, dass die von ihr initiierten und begleiteten Reformen sozialen Kollateralschäden anrichten. Wir haben es hier mit der gleichen Logik einer „Schockstrategie“ zu tun, die auch die Anpassungsprogramme der „Troika“ kennzeichnet: Massenarbeitslosigkeit und humanitäre Probleme werden bewusst in Kauf genommen, um die eigene Agenda (Lohnkürzungen, Aufhebung von Tarifverträgen und Kürzungen im Sozialbereich) umso mehr durchzusetzen – im Nachhinein abgefedert durch unterdotierte Sozialprogramme.

Welche Mitgliedsstaaten sind betroffen? Alle Staaten können solche Verträge abschließen – mit Ausnahme jener, die bereits unter einem „Troika“-Programm stehen. Zusätzlich können auch Länder mitmachen, die zukünftig der Eurozone beitreten wollen. Mit der Freiwilligkeit ist es aber nicht weit her, wenn der Mitgliedsstaat exzessive makroökonomische Ungleichgewichte aufweist. Die Verträge zwischen einem Mitgliedsstaat und der Kommission kommen wie folgt zustande: Ein Staat legt einen Plan vor, in dem er erklärt, welche Reformen er anzugehend gedenkt um die Empfehlungen der Kommission („Europäisches Semester“) zu erfüllen. Dieser Plan muss dann von den Wirtschafts- und FinanzministerInnen mit konkreten Fristen bewilligt werden und soll dann in einer „vertraglichen Vereinbarung“ münden. Die Kommission prüft, ob die Reformen zielführend sind und führt dann Verhandlungen mit dem Mitgliedsstaat bzw. legt diesem einen Vertragsentwurf vor. Der Rat kann diesen Vorschlag abnicken oder ändern. Klar ist: Gibt es keine Einigung, gibt es kein Geld.

Verletzt ein Mitgliedsstaat einmal eine vertraglich zugesicherte Verpflichtung, werden die Zahlungen der Kommission eingestellt oder zurückgefordert. Und woher soll dieses Geld kommen, insbesondere wenn das EU-Budget soeben von den Staats- und Regierungschefs für die nächsten Jahre gekürzt wurde? Die Kommission meint, dass anfänglich die Ausgaben für diese Verträge gering sein werden und erst mittelfristig steigen würden. Für die Finanzierung schlägt sie ein neues Finanzinstrument als Teil des EU-Budgets vor, dass aber außerhalb des mehrjährigen Finanzrahmens verbucht werden soll. Das Geld für dieses „Zuckerbrot“ existiert daher noch gar nicht – die Kommission will extra für diesen Finanztopf die Mitgliedsstaaten abhängig von ihrer jeweiligen Wirtschaftskraft beteiligen.

Hintergrund der beiden Mitteilungen

Diese beiden Mitteilungen der Kommission konkretisieren den Weg hin zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion. Deren Ziel ist die Stärkung der wirtschaftspolitischen Koordinierung und Integration in der Eurozone. Beide Schritte kommen auch nicht überraschend, sondern wurden bereits im erwähnten Kommissionskonzept (im Anhang) vom November 2012 skizziert und schließen nahtlos an die bisher durchgesetzten Maßnahmen zur Haushaltsüberwachung an. Während die bisherigen fiskalpolitischen Instrumente – das bekannte „Two-Pack“ wurde vor kurzem mit nur geringfügigen Änderungen beschlossen – auf Haushaltsdisziplin und Finanzstabilität abzielen, gehen die hier vorliegenden Vorschläge in Richtung wirtschaftspolitischer Überwachung: Makroökonomische Ungleichgewichte und die Entwicklung von „Wettbewerbsfähigkeit“ in den Mitgliedsstaaten sollen verstärkt begutachtet werden. Ziel ist die Koordinierung der Wirtschaftspolitik unter Aufsicht der Kommission. Während nun aber die Sinnhaftigkeit der Idee einer europäischen Bankenunion – ebenfalls zentraler Bestandteil der zukünftigen, vertieften Wirtschafts- und Währungsunion – weitgehend außer Streit steht, werden die beiden diese Woche skizzierten Mitteilungen umstrittener sein: In den unter dem Schlagwort „Wettbewerbsfähigkeit“ vertraglich zwischen nationaler Regierung und EU-Kommission festgelegten Wirtschaftsreformen ist eine parlamentarische Mitbestimmung nicht mehr angedacht, wodurch Wirtschaftspolitik noch mehr als bisher reine Regierungspolitik ist. Dies stellt aus demokratiepolitischer Sicht eine weitere Unterminierung demokratischer Legitimität dar – nachdem schon die letzten Festlegungen der vertieften Wirtschaft- und Währungsunion das Budgetrecht nationaler Parlamente de facto ausgehebelt haben. Angesichts der aktuellen Kräfteverhältnisse besteht aus sozialpolitischer Perspektive überdies die Gefahr, dass die Verträge zu mehr „Wettbewerbsfähigkeit“ ein „more-of-the-same“ der bisherigen Wirtschaftspolitiken bringen: Das Schlagwort Strukturreform wird von der Kommission meistens als Flexibilisierung von Arbeitsmärkten, Eingriffe in Lohnfindungsmechanismen und Unterminierung von Sozialrechten begriffen. Es gibt dann seitens der Kommission nicht mehr „nur“ Empfehlungen über „notwendige Reformen“, sondern diese würde über die erwähnten vertraglichen Verpflichtungen noch mehr Macht über wirtschaftspolitische Rahmenbedingungen ausüben. Die im Gegenzug für solche Reformen angekündigten Geldmittel dienen überdies dazu, den wirtschaftspolitischen Druck auf die Mitgliedsstaaten zum Abschluss solcher Vereinbarungen noch einmal zu erhöhen. Es wird daher kein Zufall sein, dass diese restriktiven Instrumente noch am Ende der auslaufenden Periode dieser Kommission durchgedrückt werden sollen.

Resümee

Wie geht es weiter? Die am Mittwoch dieser Woche von der Kommission beschlossenen Mitteilungen markieren vorläufig die Wunschvorstellungen der Kommission und sollen in den kommenden Wochen im europäischen Institutionengefüge diskutiert werden. Es gibt daher noch keine konkreten legislativen Ausarbeitungen bzw. Vorschläge. Die Kommission erwartet nun Input von den Mitgliedsstaaten, den Parlamenten und weiteren Interessengruppen. Es wird vor allem an den Staats- und Regierungschefs (Gipfel im Juni) und dem EU-Parlament liegen, wie sich die kommenden Auseinandersetzungen um diese Vorschläge entwickeln werden bzw. ob sie überhaupt Mehrheiten finden werden

Weiterführende Informationen:

Convergence and Competitiveness Instrument (CCI) (EN)

Ex ante coordination of plans for major economic policy reforms (EN)

Kommissionskonzept für eine vertiefte Wirtschafts- und Währungsunion (November 2012)